El miércoles 20 de julio a las 18.30 en la sala G6 de la FEA-USP, en el marco de CLADHE V, se presenta el libro colectivo:
“Mercados en Común. Estudios sobre conexiones transnacionales, negocios y diplomacia en las Américas (siglos XIX y XX)”, coordinado por María Cecilia Zuleta y Maria-Aparecida Lopes y editado por El Colegio de México.
Contribuímos con este extenso capítulo, cuya introducción compartimos ahora:
"Contratos
petroleros, intervención estatal y Santo Domingo:
Tres
puntos de tensión en las relaciones Argentina-Estados Unidos durante el gobierno de Illia (1963-1966)"
Por María Cecilia Míguez y Leandro Morgenfeld
Introducción
La suerte de los
distintos procesos y gobiernos latinoamericanos, en los álgidos años 1960,
estuvo íntimamente vinculada a la relación con Estados Unidos. En pleno
desarrollo de la Guerra Fría en
América, luego del triunfo de la Revolución Cubana, Washington desplegó una
nueva política hacia la región, ya sea a través de las concesiones económicas
-Alianza para el Progreso- o de las intervenciones militares -Bahía de
Cochinos, Santo Domingo, apoyo a las fuerzas armadas para consumar golpes de Estado-.
Ese contexto determinó las relaciones interamericanas.[1]
Durante la gestión de Arturo
Frondizi (1958-62) se desarrollaron diversos conflictos con Estados Unidos, en
particular por la reticencia argentina a aceptar la política de Washington de
excluir a La Habana de la Organización de Estados Americanos (OEA). Sin
embargo, en algunos aspectos económicos hubo acercamiento, entre ellos el tema
petrolero. Luego del golpe de estado de marzo, asumió José María Guido
(1962-63)[2],
buscando dar una fachada institucional y civil a un gobierno manejado por los
militares. Se produjo, en esos meses, un alineamiento argentino tras las políticas
del Departamento de Estado. Altos mandos de las fuerzas armadas visitaron
frecuentemente el Pentágono, entre ellos el jefe del ejército, Juan Carlos
Onganía, quien más tarde adheriría en forma entusiasta a la Doctrina de Seguridad Nacional,
impulsada por la Junta Interamericana de Defensa.[3] Con
este giro en la relación bilateral, se anticipaba la política de acercamiento a
Washington que se profundizaría tras el golpe contra Arturo Illia, en 1966,
tres años más tarde. Luego de las múltiples tensiones que habían caracterizado
al vínculo bilateral en las décadas anteriores, y en particular durante la
gestión de Frondizi, el gobierno de Guido, y los jefes de las tres armas,
sobreactuaron el apoyo a Washington. Argentina dejó de ser el país que renegaba
del sistema interamericano, y pasó a ofrecer su apoyo concreto a la acción de
la OEA reclamada por Kennedy cuando anunció la cuarentena contra Cuba durante
la Crisis de los Misiles. Diversos factores explican este giro. En primer lugar, la severísima
crisis económica de 1962, que incrementó la dependencia de la asistencia por
parte de Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI). En segundo
lugar, la sobreactuación argentina también se debía a la debilidad de Guido,
fuertemente condicionado por diversas tendencias militares que sostenían y a la
vez amenazaban a su gobierno. Por último, la participación militar argentina en
el bloqueo naval contra Cuba, y sus audaces propuestas en la OEA, apoyando la
creación de una fuerza militar interamericana, respondían a la creciente
influencia del Pentágono en las fuerzas armadas, en particular en la figura de
Onganía, nuevo jefe del ejército.[4]
Durante la Crisis de los Misiles, entonces, se encuentra quizás la más temprana
manifestación de cómo la Doctrina de
Seguridad Nacional empezaba a penetrar en los altos mandos militares
argentinos, algunos de ellos formados en la Escuela de las Américas.[5]
El
gobierno de Guido, en 1962, abandonó el tradicional respeto argentino por los principios de no intervención y de autodeterminación de los pueblos, y se
diferenció de México y Brasil, sobreactuando el apoyo a Washington, en función
de lograr auxilio financiero y sostén diplomático. En la Conferencia de Punta
del Este de enero de 1962 la Casa Blanca había logrado votar la exclusión de
Cuba de la OEA, pero sin el apoyo de los cuatro grandes de América Latina
(Brasil, México, Argentina y Chile, que optaron por abstenerse). Pocos meses
más tarde, la Casa Rosada se alineaba tras los mandatos del Departamento de
Estado. Sin embargo, cuando luego de las elecciones de 1963 en las que volvió a
estar proscripto el peronismo se impuso Arturo Illia, reaparecieron las
tensiones con Washington. En este artículo, analizaremos tres puntos
conflictivos en esta relación bilateral, que iluminan también factores de
discordia entre distintos gobiernos latinoamericanos y Estados Unidos en la
década de 1960: el control del petróleo, las políticas económicas
intervencionistas y el conflicto de Santo Domingo.
Cuando la Argentina, en 2012,
resolvió la expropiación del 51% de las acciones de Repsol-YPF, volvió a poner
en primer plano el tema del control estatal de los recursos naturales
estratégicos, en particular los hidrocarburos. Desde el descubrimiento de
petróleo en Comodoro Rivadavia (1907), pero fundamentalmente desde la fundación
de la petrolera estatal YPF (1922), el tema pasó a ser crucial en las distintas
políticas económicas y generó múltiples tensiones con los países centrales y
sus compañías petroleras trasnacionales. La nacionalización de ese recurso fue
uno de los ejes en la campaña electoral que llevó a Hipólito Yrigoyen a su
segunda presidencia, en 1928. Fue clave también durante el peronismo, y el
famoso pre-contrato con la subsidiaria de la Standard Oil Company de California, en 1954, generó múltiples
discusiones y resistencias. Frondizi, que se había opuesto a esa iniciativa de
Perón, publicó Petróleo y política,
impugnando la cesión de ese recurso estratégico a Estados Unidos, por parte del
gobierno peronista[6]. Sin
embargo, cuatro años más tarde, cuando llegó a la presidencia, amplió la
participación del capital extranjero en el sector, en particular el
estadounidense. Esta medida generó amplia oposición en los partidos políticos,
en las organizaciones sindicales y también en sectores de las fuerzas armadas.
Y provocó la temprana renuncia de su vice-presidente.
La conocida batalla del petróleo
fue la denominación que adquirió la serie de políticas orientadas a promover la
inversión extranjera para conseguir el autoabastecimiento petrolero. Fue
anunciada ya desde el discurso inaugural del gobierno, así como la necesidad de
recurrir al capital foráneo, pero su plan fue revelado más adelante a la
opinión pública, puesto que contradecía todos los postulados anteriores del
presidente Frondizi[7].
Incluso la promesa, hecha al asumir el mando, de consultar con los sectores
interesados antes de adoptar medidas económicas concretas, y su compromiso de
no utilizar arbitrariamente los poderes económicos del Estado, quedaron de lado
en el intento de negociar contratos favorables con compañías extranjeras y de
presentarlos a la opinión pública como un hecho consumado[8].
La política y el viraje en la posición del presidente fueron bien recibidos en
los Estados Unidos. Un documento de Departamento de Estado norteamericano, en
el que se realiza un informe de coyuntura sobre la situación argentina,
afirmaba que:
A pesar de la tradicional oposición popular a la participación del capital
privado extranjero en la explotación de recursos petrolíferos, Frondizi impulsa
la participación de capital privado extranjero, a través de la promoción de un
régimen de concesiones. Es probable que el largo historial de Frondizi como
ardiente nacionalista le ayude a convencer al público de que la inversión
privada extranjera en esta y en otras industrias se puede fomentar sin poner en
peligro la soberanía argentina. Frondizi probablemente confía en que el estado
crítico de la economía argentina será un fuerte argumento a favor de su
política petrolera. Recientemente ha concluido un acuerdo con la empresa
estadounidense y está negociando con otras compañías petroleras extranjeras
contratos similares para desarrollar y producir petróleo, para vender luego a
YPF, empresa petrolera estatal que Frondizi ha puesto bajo su directa
supervisión.[9]
Fue Rogelio Frigerio, secretario
de Relaciones Económicas y Sociales, quien se encargó de realizar una gira en
búsqueda de capitales inversores para la extracción de petróleo en las zonas de
Comodoro Rivadavia, Caleta Olivia, Neuquén y Salta. Se firmaron acuerdos con
empresas estadounidenses –compañías Standard
Oil, Panamerican, Banca Loeb y Tennessee–, Royal Dutch
de Holanda, Shell de Gran Bretaña, ENI de Italia y el grupo Aquitanie-Forest de Francia, y un
crédito para la compra de equipos otorgado por la Unión Soviética. Para no demorar la cuestión, Frondizi se negó a
elevar los contratos al Congreso para que fueran ratificados, con lo cual
fueron concedidos directamente, sin el debido proceso de licitación pública.[10]
Illia, en su campaña electoral, hizo foco en
la necesidad de anular esos contratos petroleros, situación que generó
preocupación en Estados Unidos. A través de diversa documentación, en este
artículo abordamos cómo la anulación de los contratos petroleros, que perjudicó
a grandes capitales estadounidenses, condicionó la relación entre Argentina y
Estados Unidos durante toda la gestión de Illia y hasta el golpe de estado del
28 de junio de 1966, que contó con la simpatía de no pocos sectores del establishment en Washington. Al mismo
tiempo, mediante el análisis de publicaciones de influyentes corporaciones
locales, analizamos las resistencias internas a esa iniciativa y su
contribución a la construcción de un clima destituyente.
Un segundo factor de conflicto
durante su gobierno, vinculado al anterior y también con resonancias externas e
internas, fue la orientación general de su política económica, de corte
moderadamente intervencionista y reformista. Durante el gobierno de Illia, se
desplegó una política de relativa autonomía respecto a los organismos
financieros internacionales, distinta a la ensayada desde 1956 por los
ministros liberales que ocuparon la cartera económica. Esto generó tensiones,
por ejemplo, con el FMI. Otro factor de discordia fue la Ley de Medicamentos,
que limitaba el lucro de los grandes laboratorios extranjeros. También la
negativa a sancionar una reforma financiera, y la política de diversificación
de las relaciones económicas internacionales. Lo mismo puede señalarse en
relación con el incremento de los presupuestos estatales de salud y educación.
Aún con una orientación levemente reformista, estas políticas generaron resistencias
internas y fueron, en general, mal vistas por Washington, siempre reticente a
las orientaciones estatistas de sus vecinos del sur.
El tercer y más relevante punto
de conflicto bilateral giró en torno a la intervención estadounidense en Santo
Domingo, en 1965, y a la consiguiente presión al resto de los países americanos
para multilateralizar la ocupación. La lucha contra el supuesto peligro rojo en el Caribe volvía a estar
en el primer plano de las relaciones interamericanas y ese proceso complicó al
gobierno de Illia, por sus propias contradicciones (su canciller votó a favor
de la creación de la Fuerza Interamericana de Paz, lo cual generó hasta el
repudio de su propio partido), por las presiones de los sectores vinculados con
los azules (fracción de las fuerzas
armadas al mando del propio jefe del Ejército, Onganía, quien renunció a su
cargo y meses más tarde encabezaría el golpe que terminó con el gobierno de
Illia) y por las ejercidas por el Departamento de Estado, que no aceptaba
políticas independientes en ese
contexto. La caída de Goulart en Brasil, dos años antes, complicaba aún más el
contexto regional y daba aire a los sectores golpistas.
El análisis de estas tres
dimensiones del conflicto argentino-estadounidense durante el gobierno de Illia
no sólo permite entender mejor la dinámica interna-externa de esa fase
histórica argentina, sino también aspectos más generales del proceso político y
económico interamericano de esos años. El presente artículo se basa, además de recurrir a una amplia bibliografía[11],
en el estudio de fuentes primarias que incluyen documentos diplomáticos
procedentes de los Estados Unidos, como la colección del Foreign Relation of the United States (FRUS), fuentes argentinas
como la colección de Mensajes Presidenciales, debates parlamentarios citados en
los Diarios de Sesiones del Honorable Congreso de la Nación Argentina, fuentes
de la empresa YPF, como el Boletín de
Informaciones Petroleras, documentos
del Archivo Arturo Frondizi -Biblioteca Nacional-, revistas de debates
jurídicos de la época y finalmente prensa argentina e internacional[12].
En línea con las demás
investigaciones de esta sección del presente volumen colectivo, indagamos
especialmente en los actores y las agencias, tanto locales como
estadounidenses, que interactuaron en los tres temas analizados (petróleo,
política económica intervencionista y Santo Domingo): las fuerzas armadas
argentinas, los dos partidos que llegaron al gobierno en estos años -Unión
Cívica Radical Intransigente (UCRI) y Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP)-,
el Congreso Nacional (escenario privilegiado en el que se dieron los debates en
torno a la anulación de los contratos petroleros y al envío de tropas
argentinas a Santo Domingo), las compañías petroleras estadounidenses, el
Departamento de Estado, la Embajada estadounidense en Buenos Aires, el FMI, la
OEA, la opinión pública local -hubo sendas manifestaciones en contra del envío
de tropas al Caribe- y la prensa local (en especial la influyente revista Primera Plana, vinculada al sector de
los azules que terminó deponiendo al
gobierno constitucional de Illia). En esta investigación, entonces, priorizamos
el análisis en la interacción, en la arena internacional, regional, nacional y
local, y especialmente en las relaciones argentino-estadounidenses, de los
principales actores y agencias que condicionaron la suerte del ensayo
reformista desplegado en Argentina en la primera mitad de los años sesenta.
Buscamos, así, trascender los abordajes que, o bien se circunscriben al
análisis nacional, o bien se focalizan en las relaciones internacionales en
abstracción de las pujas internas, sin llegar a comprender la compleja
interacción entre esos escenarios yuxtapuestos.
En síntesis, este artículo
invita a reflexionar en torno a las relaciones dialécticas entre dos ámbitos
distintos en la historia argentina reciente: el nacional y el internacional,
así como acerca de la multiplicidad de conexiones e influencias recíprocas y
dinámicas entre ambos planos, determinando su peso en el desenvolvimiento y
estabilidad del gobierno de Arturo Illia. Ni todo el devenir de la política
interna puede explicarse por el accionar del imperialismo estadounidense en la
región, ni tampoco, por el contrario, puede entenderse en abstracción de la
política exterior estadounidense. Este trabajo intenta demostrar, al explicar
cómo un conflicto internacional impactó profundamente en el debate político
nacional y en las opciones políticas que se plantearon en el escenario interno,
la insuficiencia de los estudios de historia política estrictamente nacional,
que, encerrándose en el debate en torno a las debilidades programáticas y de
capital político de un gobierno como fue el de Illia, ignoran y simplifican el
horizonte internacional.
[1] Entre la amplia bibliografía sobre las
relaciones interamericanas, la OEA y el Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca (TIAR), pueden consultarse Aguilar Monteverde, El panamericanismo, (1965); Connell-Smith, The United States (1974); Gilderhus, The Second (2000);
Rabe, The Killing Zone (2012); Smith,
Gaddis, The Last (1994); Vázquez
García, Humberto, De Chapultepec, (2001).
Una visión crítica sobre el origen del ambicioso programa de la Alianza para el
Progreso puede consultarse en Selser, Alianza,
(1964). Nos ocupamos específicamente de esta problemática en Morgenfeld,
“Desarrollismo” (2012), pp. 133-163. Véase también Taffet, Foreign Aid, (2007).
[2] El vicepresidente de
Frondizi, Alejandro Gómez, había renunciado seis meses después de asumir, en desacuerdo
con la política petrolera del Jefe de Estado, por lo cual en 1963 debió asumir
el presidente de la Cámara de Senadores, José María Guido.
[3] Sobre la Doctrina de Seguridad Nacional, véanse Bacevich, Washington Rules, 2011;
Rabe, The Killing Zone, 2012.
[5]
Para consultar sobre la dinámica política y económica argentina en el período
1955-1966, véanse Rapoport,
Historia económica (2006); Castello, La democracia (1986);
Gerchunoff y Llach, El ciclo;
Mallon y Sourrouille, La política; Potash, El ejército (1981),
véanse Escudé y Cisneros, Historia general (2000); Rapoport y Spiguel, Política
exterior (2006); Simonoff, Los dilemas (2007).
[9] The
Outlook for Argentina. National
Intelligence Estimate, 5 de
agosto de 1958, FRUS 1958-1960, vol. V, p. 493. [Traducción de los autores].
[11] Para una referencia
general sobre las relaciones argentino-estadounidenses en la década de 1960,
véase Escudé y Cisneros, Historia (2006); Lanús, De Chapultepec;
Morgenfeld, Relaciones peligrosas (2012); Scenna, ¿Cómo fueron?
(1970); Sheinin, Argentina, (2006); Tulchin, La Argentina
(1990).
[12] Para el análisis de la prensa argentina, hemos priorizado la
revisión de artículos del semanario Primera
Plana, en tanto representó, desde su fundación, una línea promotora de las
relaciones con los Estados Unidos, y porque se constituyó en un medio central
para impulsar y justificar el golpe de estado contra el presidente Illia en (1966). Ver Taroncher,
La caída (2009).
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