Dilemas en la región ante la reunión de Cartagena
Por Leandro Morgenfeld* (Le Monde Diplomatique, Edición Cono Sur, N. 154, abril 2012)
Los próximos 14 y 15 de abril se llevará a cabo en Cartagena, Colombia, la VI Cumbre de las Américas. Criticadas por su falta de resultados concretos, estas reuniones presidenciales constituyen no obstante un termómetro de las relaciones de fuerza continentales, en las que Washington se encuentra cada vez más a la defensiva.
as Cumbres de las Américas surgieron hace casi dos décadas. En el marco
del Consenso de Washington, Estados Unidos impulsaba el Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) y para instrumentar ese proyecto
hegemónico propuso realizar cumbres presidenciales, incluyendo a los 34
países que constituían la Organización de los Estados Americanos (OEA) y
dejando expresamente excluida a Cuba (apartada de esa institución hace
50 años, con los votos de Estados Unidos y otros 13 países de la
región). La primera Cumbre de las Américas, no casualmente, se realizó
en Miami, en 1994. Luego hubo sucesivas reuniones de jefes y jefas de
Estado en Santiago de Chile (1998), Québec (2001), Mar del Plata (2005) y
Puerto España (2009). El proyecto del ALCA avanzó sin demasiadas oposiciones en los primeros cónclaves continentales, hasta que en 2001 emergió por primera vez una voz disonante, la de Hugo Chávez, que cuestionó abiertamente la iniciativa de Washington. En los años siguientes fue cambiando la correlación de fuerzas en América Latina, a la vez que muchos países exportadores de bienes agropecuarios, en todo el mundo, exigían a Estados Unidos, la Unión Europea y Japón que la liberalización del comercio incluyera también a los productos agrícolas, que sufrían diferentes restricciones y protecciones no arancelarias por parte de las potencias. En la cumbre de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de Cancún (2003) se paralizaron las negociaciones para liberalizar todavía más el comercio mundial. Y algo similar ocurrió con el ALCA, que fracasó en la célebre reunión de Mar del Plata en 2005, cuando los cuatro países del Mercosur, junto a Venezuela, rechazaron la iniciativa. Ante la resistencia de múltiples sindicatos y movimientos sociales –a través del Foro Social Mundial, la Alianza Social Continental y las Contra-cumbres de los Pueblos–, que logró articular una oposición popular al ALCA, y el rechazo de Brasil, Argentina y Venezuela, Estados Unidos debió abandonar esa estrategia e impulsar tratados de libre comercio bilaterales (1).
En esos años, avanzó la integración latinoamericana: expansión económica y política del Mercosur, aparición de la Comunidad Sudamericana de Naciones, luego Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). En forma paralela, la OEA, escenario de las relaciones interamericanas dominado por Washington desde la posguerra, fue perdiendo influencia. Hasta debió revocar la expulsión de Cuba luego de que los países latinoamericanos presionaran a Barack Obama en la Cumbre de las Américas de 2009. Pocos meses más tarde, hubo una reacción latinoamericana conjunta frente al golpe de Estado en Honduras. La UNASUR también actuó rápidamente ante el intento separatista en Bolivia y el levantamiento policial contra Rafael Correa en Ecuador. En febrero de 2010, además, se creó la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), una asociación continental que excluye a Estados Unidos y Canadá. Impulsada por el eje bolivariano y resistida por el Departamento de Estado, la CELAC podría convertirse en un instrumento inédito e histórico de coordinación latinoamericana por fuera del control de Washington.
La VI Cumbre de las Américas se va a llevar a cabo en este novedoso contexto regional. Al que se le suman condimentos especiales: la crítica situación económica internacional y el complejo panorama político en Estados Unidos, que vive un año de elecciones presidenciales. Por lo tanto, la Casa Blanca deberá transitar un muy delicado equilibrio entre las necesidades estratégicas del Departamento de Estado y el Pentágono, las presiones ejercidas por poderosos lobbies estadounidenses y las aspiraciones electorales de Obama.
Delicado equilibrio
Para el gobierno de Obama, la reunión de Cartagena es estratégica porque necesita relanzar las relaciones con América Latina. En los últimos años, los países del Sur han ido mostrando una creciente reticencia a aceptar los mandatos de Washington. Ya sea por su responsabilidad en la actual crisis financiera, la persistencia de las sanciones contra Cuba, las políticas duras contra los inmigrantes latinos (incluyendo el muro en la frontera con México), las restricciones al ingreso de las exportaciones latinoamericanas, o el histórico intervencionismo (actualizado tras el golpe de Honduras), persiste un generalizado sentimiento antiyanqui que alcanzó su auge durante la presidencia de George W. Bush.
En su intervención en la V Cumbre de las Américas (2009) Obama hizo un primer intento por afianzar los lazos interamericanos después del traspié de Bush en Mar del Plata y ahuyentar los temores derivados de las agresivas políticas militaristas de su antecesor. Recién asumido, señaló que pretendía relacionarse con la región en términos de igualdad. Pero las expectativas se transformaron rápidamente en decepción. La continuidad de la IV Flota –reinstalada por Bush en 2008 luego de 50 años– (2), la ratificación del bloqueo económico a Cuba, el mantenimiento de la cárcel de Guantánamo –a pesar de que Obama se comprometió a desmantelarla–, la ausencia de progresos en cuestiones migratorias y la no ratificación de tratados de libre comercio bilaterales ya firmados (con Colombia, por ejemplo), provocaron decepción en muchos gobiernos.
El segundo intento se produjo en la gira presidencial de marzo de 2011 por Brasil, Chile y El Salvador. Pero sólo hubo anuncios acotados, relativos a intercambios académicos, y ninguna mención a las concesiones comerciales reclamadas, por ejemplo, por Brasil.
El tercer intento del líder demócrata será precisamente en la VI Cumbre de las Américas. Esta reunión crucial se da en el contexto de un constante retroceso del comercio entre Estados Unidos y sus vecinos del Sur (del total de las importaciones estadounidenses, las de origen latinoamericano disminuyeron del 51 al 33% entre 2000 y 2011) (3). La contracara es el avance de China, que se ha transformado en un socio comercial fundamental para los principales países de la región además de un creciente inversor; para 2020 la CEPAL calcula que el 20% de las exportaciones latinoamericanas se dirigirán hacia el gigante asiático. Esto ha producido cambios significativos en la relación de Estados Unidos con lo que históricamente consideró su “patio trasero”.
¿Cuáles son las necesidades geoestratégicas del Departamento de Estado? Alentar la balcanización latinoamericana –ninguneando organismos como la CELAC y tratando de reposicionar a la OEA–; morigerar el avance chino, ruso, indio e iraní –el énfasis está puesto en los crecientes vínculos del presidente iraní Mahmud Ahmadinejad con Venezuela, Cuba, Nicaragua y Ecuador (4)–, y debilitar el eje bolivariano –la estrategia de la Casa Blanca incluye una aproximación a Brasil y Argentina para intentar contener la influencia de Chávez en la región– (5). Pero también existen necesidades económicas, potenciadas por la crisis estadounidense, que llevó el desempleo al 9%. Como señaló Obama en reiteradas oportunidades, un objetivo de su política exterior es exportarle más a América Latina, para ayudar a equilibrar la cada vez más deficitaria balanza comercial estadounidense (6).
Asimismo, por razones electorales, el líder demócrata necesita volver a enfocar su atención en el Sur; sus aspiraciones lo obligan a pelear por el voto latino. Sin embargo, el electorado de ese origen no es uniforme. Obama transita, en consecuencia, un equilibrio poco coherente. Por un lado sobreactúa las políticas duras hacia Cuba y Venezuela (para generar simpatías, por ejemplo, en el electorado anticastrista de Miami), por otro pretende mostrarse en sintonía con los demás países de la región, que despliegan una activa campaña en contra del bloqueo a Cuba y de su exclusión de las cumbres interamericanas. Como la población latina crece incesantemente en Estados Unidos, se transforma en un claro objetivo de demócratas y republicanos. Estos últimos critican a Obama por haber descuidado la región, mostrarse demasiado blando con los hermanos Castro y Chávez, y haber permitido el avance del eje bolivariano. El Presidente tiene pocos éxitos para mostrar en su relación con la región, por eso es clave la Cumbre de Cartagena, a la que ya confirmó su asistencia.
“Cubanización”
Del lado latinoamericano, la antesala de la cumbre está mostrando las contradicciones existentes entre los países de la región. Por un lado, se encuentran los gobiernos más afines a Washington (México, Honduras, Colombia, Chile y Costa Rica). Son los que más dependen de Estados Unidos. Sus gobiernos, con matices, despliegan políticas económicas neoliberales; quieren ampliar el comercio con Estados Unidos a través del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica. Pero la sujeción a Washington es más sutil y matizada que hace una década. En las antípodas, se ubica el eje bolivariano impulsado por Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua. Los países del ALBA han planteado como impostergable la inclusión de Cuba y quieren que en Cartagena se debata sobre el bloqueo estadounidense a la isla caribeña y sobre la cuestión de las islas Malvinas, consideradas como un resabio colonial inaceptable en América Latina.
Un tercer grupo lo conforman los países del Mercosur, con Brasil a la cabeza. Apuestan a la integración a través de la UNASUR, pero no confrontan abiertamente con Estados Unidos. Asumen una posición distinta a la de los dos primeros grupos. Los gobiernos de estos países tienen acuerdos y tensiones con Estados Unidos. No se sumaron a los países del ALBA en su reclamo explícito de incluir a Cuba en Cartagena, pero a la vez participan en distintas instancias de integración regional con el gobierno de La Habana. Su intervención en Cartagena será clave para dirimir qué rumbo se impondrá. Un dato fundamental es que ésta será la primera Cumbre de las Américas que se realizará tras el establecimiento efectivo de la UNASUR y de la CELAC. Muchos países de la región, que no atraviesan las crisis económicas y políticas de Europa y Estados Unidos, pretenden que se manifieste en la reunión esta nueva correlación de fuerzas continental.
La “cubanización” previa a la Cumbre trastocó los planes de Estados Unidos y del país anfitrión, Colombia. Los países del ALBA plantearon al gobierno colombiano, el 7 de febrero, que debía invitar a Cuba. Aunque el gobierno de La Habana viene sosteniendo desde 2009 que no volverá a la OEA, sí declaró que pretende participar de las Cumbres de las Américas. El Departamento de Estado insistió en que Cuba debe realizar reformas “democráticas” antes de reincorporarse. Fundamenta la negativa a incluir a Cuba en una “cláusula democrática” aprobada en la III Cumbre, en 2001. La líder ultra-conservadora Ileana Ros-Lehtinen, senadora por Florida y presidenta del Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara Alta, exigió a Obama que boicoteara la Cumbre en caso de que Colombia optara por invitar a Cuba (7). Santos, por su parte, resolvió viajar a la isla el 7 de marzo, para entrevistarse con Raúl Castro y con Chávez, en vistas de hallar una solución que evitara el naufragio de la reunión. Allí anunció que Cuba no participaría, pero que se entablarían negociaciones para garantizar su presencia en la siguiente Cumbre (Panamá, 2015). A poco de iniciarse el cónclave, y más allá de la asistencia de Castro, el Departamento de Estado y la cancillería colombiana temen que el “caso Cuba” acapare toda la atención, como en buena medida ya ocurrió en Trinidad y Tobago en 2009 (8). Aunque en esa oportunidad Obama acababa de asumir y todavía había esperanzas en algunos gobiernos de la región de que flexibilizaría su política hacia La Habana, lo cual operó como línea de fuga de las tensiones interamericanas.
Más allá de la resolución final, el eje bolivariano se anotó un triunfo de entrada. Al “cubanizar” todos los debates previos a la cumbre, logró justo lo contrario de lo que Estados Unidos necesitaba: el bloqueo, la base en Guantánamo y la exclusión de la Isla del sistema interamericano son temas que necesariamente alejan a Washington de los países latinoamericanos.
Desafíos
El temario formal de la reunión abarca los siguientes puntos: seguridad; acceso y utilización de tecnologías; desastres naturales; reducción de la pobreza y las inequidades; cooperación solidaria; integración física de las Américas (9). En su convocatoria, la cancillería colombiana insiste en reiteradas oportunidades en que el objetivo es arribar a resultados tangibles y concretos. Este énfasis tiene que ver con una apreciación bastante generalizada, incluso al interior de los cuerpos diplomáticos, de lo poco fructíferas que son estas reuniones en términos de avances reales en cuestiones de integración, infraestructura, desarrollo tecnológico conjunto y comercio. Hasta ahora, las cumbres han sido más bien ámbitos de debate político.
Así, si bien está prevista la realización de cuatro foros entre el 9 y el 13 de abril (jóvenes emprendedores, pueblos indígenas y afro-colombianos, sector laboral y sector civil) y de diversos foros preparatorios de actores sociales, lo cierto es que la atención general está centrada en los debates presidenciales que se realizarán el 14 y 15 de abril (el último día, los mandatarios tendrán una extensa reunión confidencial a agenda abierta).
Lo que allí probablemente se va a discutir, aunque no esté en el temario, constituye lo más relevante de la Cumbre: Cuba (bloqueo económico y exclusión del sistema interamericano), préstamos, restricciones comerciales, Malvinas, narcotráfico.
En las últimas semanas, los gobiernos colombiano y guatemalteco plantearon la necesidad de legalizar y regular el comercio de algunas drogas. El fracaso de la “guerra contra las drogas” impulsada por Estados Unidos llevó a los países de la región a proponer un cambio de paradigma. La UNASUR anunció que en la próxima reunión ministerial de mayo discutirá alternativas para abordar la problemática. El Departamento de Estado debió resignarse a aceptar la inclusión de este debate en Cartagena, aunque su vocero, Michael Hammer, declaró que la despenalización es un camino al que Washington se opone (10).
En las últimas dos décadas, estos cónclaves han sido un termómetro de las relaciones interamericanas. Si en los años noventa la Casa Blanca pudo moldearlas según su interés, para desplegar el ambicioso proyecto del ALCA, las últimas dos cumbres (2005 y 2009) mostraron que Washington ya no puede pretender mandar en su “patio trasero”. Fracasó en la creación de un área de libre comercio continental, en sus políticas de guerra contra las drogas, en su agresión contra Cuba y en los múltiples intentos por derrotar o debilitar al eje bolivariano.
La histórica estrategia de fragmentar la unidad latinoamericana, aún vigente, enfrenta serios desafíos. El ALBA, la UNASUR y la CELAC, una suerte de “OEA sin Estados Unidos”, son una manifestación de la menguante hegemonía estadounidense. Superar la concepción del realismo periférico, renuente a confrontar con la principal potencia por los costos económicos que supuestamente acarrearía, es el desafío principal de los países de la región. Es hora de concebir otro tipo de integración, inspirada en los ideales bolivarianos, pero pensada como estrategia de real autonomía e independencia, en el camino hacia la construcción de otro orden económico-social a nivel mundial.
1. Véase Leandro Morgenfeld, El ALCA: ¿a quién le interesa?, Ed. Cooperativas, Buenos Aires, 2006.
2. Véase el dossier “Estados Unidos vuelve a patrullar”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, junio de 2008.
3. Andrés Oppenheimer, “Obama debe mirar más al Sur”, La Nación, Buenos Aires, 17-1-12.
4. Ignacio Klich, “A pesar de Washington”, Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, febrero de 2010.
5. Obama se entrevistó con Cristina Fernández de Kirchner en la Cumbre del G20 de Cannes (noviembre de 2011) y recibirá a Dilma Rousseff en Washington el próximo 9 de abril, para discutir el fortalecimiento del sistema interamericano.
6. Barack Obama, “American Jobs Through Exports to Latin America”, 19-3-11 (www.thewhitehouse.gov).
7. El Nuevo Herald, Miami, 22-2-12.
8. El pasado 15 de marzo el presidente de Ecuador, Rafael Correa, puso en duda su participación en la Cumbre debido a la exclusión de Cuba.
9. Véase el programa de la Cumbre en www.summit-americas.org
10. Juan Gabriel Toklatian, “Drogas: una guerra que fracasó”, La Nación, 13-3-12.
*Docente UBA/ISEN, investigador del CONICET, autor de Vecinos en conflicto. Argentina y Estados Unidos en las Conferencias Panamericanas, Continente, Buenos Aires, 2011, y del blog www.vecinosenconflicto.blogspot.com
© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur
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